改革开放40年丨电力改革:从"计划"到"市场"

来源: 《国家电网杂志》作者: 日期: 18.12.19

  电力改革:从“计划”到“市场”

  文/《国家电网杂志》记者  王为民

  时间如白驹过隙。斗转星移,中国改革开放已经走过四十载。四十年众志成城,四十年栉风沐雨,四十年砥砺奋进。四十年来,我们党团结带领全国各族人民不懈奋斗,国民经济发生了翻天覆地的变化,取得了举世瞩目的历史性成就。

  改革开放四十年,我国始终坚持市场化改革方向,把市场作为资源配置的主导,给各行各业的发展带来生机与活力。在这个过程中,电力行业始终走在中国改革发展的前列,实现了由小到大、由弱到强的发展,走出了一条波澜壮阔的变革之路,为中国经济高质量发展不断注入新活力。

  集资办电

  改革开放后,随着经济的发展,用电需求猛增,电源不足的矛盾越发突出。1978年底,我国发电装机容量为5712万千瓦,发电量为2565.5亿千瓦时,仅相当于现在一个省的规模水平。当时,除京津唐电力供应稍好外,东北、华中、华东、华南等地工业企业频繁停产,大量工业设备因电力不足而闲置或限制开启。此外,电网结构薄弱,线路和设备始终处于超负荷运行,严重影响和制约了国民经济的发展。

  改革开放初期,电力行业一直实行集中统一的计划管理体制,由电力部(水电部)一家独办,资金来源单一,主要靠国家基建计划拨款。另外,当时电力生产经营利税全部上缴财政,电力财务实行统收统支,电力建设资金严重不足。为了解决电力供应严重短缺和电力建设资金不足的问题,20世纪80年代初期,国家开始对电力投资体制进行改革。

  1981年,总投资2.05亿元的山东龙口电厂正式开工建设。按照计划,原水电部出资0.6亿元,地方出资1.45亿元,改变以往政府投资的模式,由此拉开了电力投资体制改革的序幕。此轮电力投资体制改革通过集资办电、利用外资办电、征收每千瓦时2分钱电力建设资金交由地方政府办电等措施,吸引了大量非中央政府投资主体进行电力投资,打破了政府独家投资办电的格局,促进了电力投资主体多元化。随后,江苏谏壁电厂、上海闵行电厂、河北邯郸电厂、清江隔河岩水电站等,均采取中央与地方合资方式集资办电。1985年,《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》发布,集资办电开始在全国蓬勃展开并带动了电源发展。到了2000年新世纪之交,全国各类电力装机已经超过3亿千瓦。

  政企分开

  1992年,邓小平发表“南方谈话”为计划与市场关系的争论画上了句号。当年召开的党的十四大作出关于中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制的决定,揭开了中国社会主义市场经济体制建设的新篇章。为了更好地提高电力行业效率,竞争性电力市场在全国开始试点建设。

  20世纪80年代末至90年代初,电力行业提出“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”的“二十字方针”和“因地因网制宜”的电力改革与发展方针。电力联合公司改组为电力集团公司,组建华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。1997年1月16日,国家电力公司成立,标志着我国电力工业管理体制由计划经济向社会主义市场经济的历史性转折。1998年,原电力工业部撤销,其行政管理和行业管理职能分别被移交至国家经贸委和地方政府。2000年年底,全国大多数省市电力企业完成政企分开改革。

  2002年12月,国务院下发了《电力体制改革方案》(即电改“5号文”),原国家电力公司拆分,成立两大电网公司、五大发电集团和四大辅业集团,同时提出“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的16字方针并规划了改革路径。总体目标是:打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监督下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。根据该方案,电力管理体制、厂网分开、电价机制等一系列改革开始推进。同时,国家出台了电价改革方案,改进电力项目投资审批制度。

  此轮电改之后,电力行业破除传统的体制机制束缚,从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题,初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。电力供应能力大幅提高,电力普遍服务水平提升,电价形成机制逐步完善。在这个时期,无论是电源建设规模,还是电网建设规模,均达到了过去几十年的顶峰。

  市场交易

  由于电力体制改革仍然面临诸多矛盾和挑战,如市场定价尚未有效形成、市场配置资源的决定性作用难以发挥等,对进一步深化电力体制改革提出新的要求。

  党的十八届三中全会提出,发挥市场在资源配置中的基础性作用。国有资本继续控股经营的垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。2015年3月,《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(即电改“9号文”)印发,开启了新一轮电力体制改革。此轮改革的重点和路径是,在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上,按照“管住中间、放开两头”的体制架构,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本开放配售电业务。当年,电力改革的六个配套文件也相继出台,随后各项改革试点工作迅速推进。

  截至2017年底,电力体制改革综合试点扩至22家;输配电价改革试点已覆盖全部省级电网;售电侧市场竞争机制初步建立,售电侧改革试点在全国达到10个,增量配电业务试点达到195个,注册登记的售电公司超过1万家。此外,交易中心组建工作基本完成,组建北京、广州两个区域性电力交易中心和32个省级电力交易中心。电力现货市场建设试点启程,八个地区被选为第一批电力现货市场建设试点。

  自2015年新一轮电力体制改革启动以来,大用户直购电、跨省跨区竞价交易、售电侧零售等具有市场化特质的电量交易已初具规模,市场化交易电量占比日益提高,降低了企业用电成本。数据显示,去年各地签订直接交易年度、月度合同以及平台集中交易合同电量,加上跨省区市场化交易、发电权交易等其他交易品种,累计完成市场化交易电量1.63万亿千瓦时,同比增长45%,市场化交易电量达到全社会用电量的26%,度电平均降价约5分。在增量配电网领域,积极引入社会化资本投资,最终形成了“管住中间、放开两头”的体制架构,促进了电力发、输、配、用各环节效率提升。

  纵观改革开放以来电力行业发展变迁,电力体制改革为国民经济社会发展及电力行业自身发展注入活力。当前,随着国资国企改革不断深入,特别是我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,愈发需要继续深化电力体制改革,着力构建现代化能源体系,建设世界一流企业,推动经济高质量发展,把改革开放不断推向深入。

 

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